Hoàn thiện các quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính đảm bảo thể chế hóa các quy định của Đảng và đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật

Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đã xác định nhiệm vụ: “Tiếp tục thể chế hóa, cụ thể hóa kịp thời, đầy đủ quan điểm, chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; nội luật hóa điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã tham gia; xác định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Thực hiện tốt nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm; quyền công dân không tách rời nghĩa vụ công dân, việc thực hiện quyền con người, quyền công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia - dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân”.

Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới đã đặt ra yêu cầu phải đổi mới tư duy xây dựng pháp luật: “…phát huy dân chủ, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ hiệu quả quyền con người, quyền công dân”.

Quy định số 231- QĐ/TW  ngày 17/01/2025 của Bộ Chính trị về bảo vệ người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực đã quy định người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực có quyền “Được bồi thường theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi cơ quan có thẩm quyền không áp dụng biện pháp bảo vệ hoặc áp dụng không kịp thời gây thiệt hại về tính mạng, sức khoẻ, tài sản, tinh thần của người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hoặc người thân” (tại mục 1.3 Điều 5 Quy định số 231-QĐ/TW).

Để thể chế hóa các quy định trên và để đảm bảo tốt hơn quyền con người, quyền công dân thì một trong những nội dung đặt ra là cần nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung các trường hợp Nhà nước có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính.

I. Quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

Điều 17 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 quy định về các trường hợp nhà nước bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính bao gồm:

1. Ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật;

2. Áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính trái pháp luật;

3. Áp dụng một trong các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm hành chính sau đây trái pháp luật:

a) Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép;

b) Buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hóa, bao bì hàng hóa, phương tiện kinh doanh, vật phẩm;

c) Buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa không bảo đảm chất lượng;

4. Áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật;

5. Áp dụng một trong các biện pháp xử lý hành chính sau đây trái pháp luật:

a) Giáo dục tại xã, phường, thị trấn;

b) Đưa vào trường giáo dưỡng;

c) Đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc;

d) Đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc;

6. Không áp dụng hoặc áp dụng không đúng quy định của Luật Tố cáo các biện pháp sau đây để bảo vệ người tố cáo khi người đó yêu cầu:

a) Đình chỉ, tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định xử lý kỷ luật hoặc quyết định khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo; khôi phục vị trí công tác, vị trí việc làm, các khoản thu nhập và lợi ích hợp pháp khác từ việc làm cho người tố cáo tại nơi công tác;

b) Đình chỉ, tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo; khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo đã bị xâm phạm tại nơi cư trú;

c) Áp dụng biện pháp ngăn chặn, xử lý hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín của người tố cáo theo quy định của pháp luật;

7. Thực hiện hành vi bị nghiêm cấm theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin về cố ý cung cấp thông tin sai lệch mà không đính chính và không cung cấp lại thông tin‎;

8. Cấp, thu hồi, không cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, Giấy chứng nhận đăng ký hộ kinh doanh, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trái pháp luật;

9. Áp dụng thuế, phí, lệ phí trái pháp luật; thu thuế, phí, lệ phí trái pháp luật; truy thu thuế, hoàn thuế trái pháp luật; thu tiền sử dụng đất trái pháp luật;

10. Áp dụng thủ tục hải quan trái pháp luật;

11. Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư trái pháp luật; cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trái pháp luật;

12. Ra quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật;

13. Cấp văn bằng bảo hộ khi có căn cứ pháp luật cho rằng người nộp đơn không có quyền nộp đơn hoặc có căn cứ pháp luật cho rằng đối tượng không đáp ứng điều kiện bảo hộ; từ chối cấp văn bằng bảo hộ với lý do đối tượng không đáp ứng điều kiện bảo hộ mà không có căn cứ pháp luật; chấm dứt hiệu lực văn bằng bảo hộ mà không có căn cứ pháp luật;

14. Ra quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật đối với công chức từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.

II. Một số vướng mắc, bất cập trong các quy định của Luật về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

Trên cơ sở quy định tại Điều 17 của Luật, trong 8 năm triển khai thi hành Luật TNBTCNN, các cơ quan giải quyết bồi thường trong cả nước đã thụ lý, giải quyết là 93 vụ việc yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, trong đó, số vụ việc đã có văn bản giải quyết bồi thường có hiệu lực pháp luật là 61 vụ việc, với số tiền Nhà nước phải bồi thường là 30 tỷ 175 triệu 924 nghìn đồng; 20 vụ việc đã đình chỉ; 12 vụ việc đang được tiếp tục giải quyết[1].

Qua quá trình triển khai thi hành, một số quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính đã bộc lộ một số hạn chế, vướng mắc, cụ thể:

Thứ nhất, Luật TNBTCNN năm 2017 hiện hành quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nói riêng và trong các hoạt động thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật nói chung theo hướng quy định liệt kê cụ thể các trường hợp được bồi thường. Đồng thời, tại khoản 1 Điều 4 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 quy định nguyên tắc “Việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện theo luật này”. Với các quy định này của Luật thì được hiểu rằng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là luật duy nhất quy định các trường hợp được Nhà nước bồi thường. Do đó, trong các luật khác dù có quy định các hành vi trái pháp luật gây thiệt hại của người thi hành công vụ được bồi thường theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nhưng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không có quy định thì cũng không được bồi thường theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Chính vì vậy, trong thực tiễn đã xuất hiện một số hành vi (trường hợp) có hậu quả tương tự như một số hành vi đang được quy định tại Điều 17 của Luật nhưng không được liệt kê dẫn đến không được Nhà nước bồi thường, chẳng hạn như:

- Hành vi “hủy bỏ” và “thu hồi” giấy phép hoặc các giấy tờ có giá trị tương tự như giấy phép (sau đây gọi chung là giấy phép) là các hành vi khác nhau, nhưng khi các hành vi này trái pháp luật sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý tương đồng nhau là dẫn đến việc dừng, chấm dứt hoạt động của các chủ thể được cấp giấy phép. Tuy nhiên theo quy định tại khoản 8 Điều 17 thì chỉ mới có hành vi “thu hồi” giấy phép trái pháp luật mới thuộc trường hợp được Nhà nước bồi thường, còn trường hợp “hủy bỏ” giấy phép trái pháp luật không có cơ sở để yêu cầu Nhà nước bồi thường[2].

- Hành vi “cấp” Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trái pháp luật được quy định là trường hợp được Nhà nước bồi thường theo quy định tại khoản 11 Điều 17. Tuy nhiên, theo Luật Đất đai thì có những trường hợp Nhà nước “không cấp” Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (Điều 151), tuy nhiên trường hợp hành vi “không cấp” này được thực hiện trái pháp luật, gây thiệt hại thì cá nhân, tổ chức bị thiệt hại chưa có cơ sở để yêu cầu Nhà nước bồi thường do Luật TNBTCNN không quy định[3].

Tuy nhiên, trong thực tiễn, một số trường hợp có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, có thiệt hại xảy ra nhưng không thuộc những trường hợp liệt kê từ Điều 17 đến Điều 21 thì cũng sẽ không được bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN, chẳng hạn như:

Thứ hai, một số luật được ban hành sau khi Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 có hiệu lực thi hành đã quy định khác với Luật này về phạm vi trách nhiệm bồi thường của nhà nước. Chẳng hạn như:

(1) Tại điểm đ khoản 1 Điều 48 Luật Tố cáo số 25/2018/QH14 đã quy định người được bảo vệ có quyền “Được bồi thường theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp người tố cáo đã đề nghị người giải quyết tố cáo, cơ quan khác có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ mà không áp dụng biện pháp bảo vệ hoặc áp dụng không kịp thời, không đúng quy định của pháp luật, gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản, tinh thần cho người được bảo vệ.”. Như vậy, Luật Tố cáo năm 2018 đã quy định tất cả các trường hợp không áp dụng hoặc áp dụng không kịp thời, không đúng các biện pháp bảo vệ khi người tố cáo yêu cầu, gây thiệt hại cho người được bảo vệ thì được bồi thường theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Trong khi đó, tại khoản 6 Điều 17 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ quy định Nhà nước có trách nhiệm bồi thường trong trường hợp  “Không áp dụng hoặc áp dụng không đúng quy định của Luật Tố cáo các biện pháp sau đây để bảo vệ người tố cáo khi người đó yêu cầu: (1) Đình chỉ, tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định xử lý kỷ luật hoặc quyết định khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo; khôi phục vị trí công tác, vị trí việc làm, các khoản thu nhập và lợi ích hợp pháp khác từ việc làm cho người tố cáo tại nơi công tác; (2) Đình chỉ, tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo; khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo đã bị xâm phạm tại nơi cư trú; (3) Áp dụng biện pháp ngăn chặn, xử lý hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín của người tố cáo theo quy định của pháp luật;”.

(2) Tại điểm n khoản 1 Điều 37 Luật Quản lý Thuế số 108/2025/QH15 quy định người nộp thuế có quyền “Được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nếu bị cơ quan quản lý thuế, công chức quản lý thuế gây thiệt hại trái pháp luật” và điểm g khoản 1 Điều 38 quy định cơ quan quản lý thuế, công chức quản lý thuế có nhiệm vụ “Bồi thường thiệt hại cho người nộp thuế theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp gây thiệt hại trái pháp luật;”. Như vậy, theo các quy định trên, nếu cơ quan quản lý thuế, công chức quản lý thuế có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho người nộp thuế thì đều phải bồi thường theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Trong khi đó, theo quy định tại khoản 9 Điều 17 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì Nhà nước bồi thường trong lĩnh vực thuế chỉ đối với các hành vi trái pháp luật sau “Áp dụng thuế, phí, lệ phí trái pháp luật; thu thuế, phí, lệ phí trái pháp luật; truy thu thuế, hoàn thuế trái pháp luật; thu tiền sử dụng đất trái pháp luật;”.

Từ sự phân tích trên có thể thấy rằng, có sự không thống nhất, không đồng bộ giữa Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước với Luật Tố cáo và Luật Quản lý thuế về những trường hợp được Nhà nước bồi thường.

Thứ ba, hiện nay, khoản 6 tại Điều 17 Luật của Luật mới chỉ quy định Nhà nước bồi thường khi không áp dụng hoặc áp dụng không đúng quy định của Luật Tố cáo một số biện pháp (được liệt kê trong Luật) để bảo vệ người tố cáo nói chung khi người đó yêu cầu. Trong khi đó, theo quy định tại tại mục 1.3 Điều 5 Quy định số 231-QĐ/TW về bảo vệ người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực đã quy định người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực có quyền “Được bồi thường theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi cơ quan có thẩm quyền không áp dụng biện pháp bảo vệ hoặc áp dụng không kịp thời gây thiệt hại về tính mạng, sức khoẻ, tài sản, tinh thần của người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hoặc người thân”. Như vậy, việc Nhà nước bồi thường cho người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực khi cơ quan có thẩm quyền không áp dụng biện pháp bảo vệ hoặc áp dụng không kịp thời biện pháp bảo vệ họ hoặc người thân theo Quy định số 231-QĐ/TW chưa được Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 thể chế hóa.

III. Đề xuất hoàn thiện một số quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

Để đảm bảo thể chế hóa Quy định số 231-QĐ/TW và phù hợp với sự thay đổi của hệ thống pháp luật và phù hợp với những chủ trương, định hướng mới trong việc tôn trọng, bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền công dân thì việc hoàn thiện các quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nói chung và phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nói riêng cần được nghiên cứu quy định theo hướng: (1) Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước có trách nhiệm bồi thường chưa được quy định tại luật nào hoặc các Luật có quy định nhưng dẫn chiếu áp dụng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; (2) Đối với các luật có quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường khác so với Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì áp dụng quy định tại Luật đó.

Hướng hoàn thiện như trên sẽ bảo đảm tính ổn định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; tạo ra sự linh hoạt và xử lý được xung đột về vấn đề phạm vi TNBTCNN giữa các luật với Luật này và đồng thời tránh được được việc một luật sửa nhiều luật hay nhiều luật sửa một luật.

Trên cơ sở đó, các quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính cần được sửa đổi, hoàn thiện như sau:

Một là, sửa đổi nguyên tắc bồi thường của Nhà nước tại khoản 1 Điều 4 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cần phải được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng: “Việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện theo quy định của Luật này. Trường hợp luật khác quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì việc xác định phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước áp dụng theo luật đó.”

Hai là, để thể chế hóa quy định số 231-QĐ/TW của Bộ Chính trị và bảo đảm đồng bộ, thống nhất với Luật Tố cáo năm 2018 và Luật Quản lý thuế năm 2025 thì quy định tại khoản 6 và khoản 9 Điều 17 cần được sửa đổi, bổ sung như sau:

“6. Không áp dụng hoặc áp dụng không kịp thời, không đúng biện pháp bảo vệ người tố cáo, người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và người thân theo quy định của Luật Tố cáo và pháp luật khác có liên quan;

9. Thực hiện hành vi trái pháp luật trong hoạt động quản lý thuế và các khoản thu khác theo Luật Quản lý thuế;”