THỰC TRẠNG THỰC HIỆN LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC NĂM 2017

Công tác quản lý nhà nước về công tác bồi thường  nhà nước được thực hiện toàn diện trên nhiều mặt. Hằng năm, trên cơ sở hướng dẫn những nhiệm vụ trọng tâm trong công tác bồi thường nhà nước, các Bộ, ngành, địa phương cơ bản đều xây dựng kế hoạch riêng hoặc lồng ghép thực hiện công tác bồi thường nhà nước trong kế hoạch chung của Bộ, ngành và địa phương. Việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác bồi thường được các địa phương thực hiện nghiêm túc, tích cực,chủ động, đặc biệt trong công tác bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ và công tác theo dõi, đôn đốc kiểm tra công tác bồi thường nhà nước.

Các cơ quan giải quyết bồi thường đã chủ động hơn trong việc tiếp nhận, thụ lý và giải quyết các yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại. Chất lượng giải quyết bồi thường thiệt hại được nâng cao, những sai phạm trong công tác giải quyết bồi thường thiệt hại đã giảm đáng kể; việc tổ chức phục hồi danh dự đối với người bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra, việc xác minh thiệt hại, thương lượng với người có yêu cầu bồi thường và việc chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại cơ bản được thực hiện kịp thời; việc xem xét trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ gây thiệt hại đã được thực hiện nghiêm hơn; vai trò, trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước được phát huy toàn diện hơn; việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại được thực hiện đúng pháp luật hơn, trách nhiệm chứng minh được thực hiện đầy đủ hơn, bảo đảm cho người bị thiệt hại thuận lợi trong thực hiện quyền của mình khi yêu cầu bồi thường trong cả ba lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án, góp phần bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại. Hoạt động giải quyết yêu cầu bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 đã được các cơ quan giải quyết bồi thường thực hiện chủ động, hiệu quả hơn so với giai đoạn thi hành Luật TNBTCNN năm 2009.

Kết quả thực hiện công tác bồi thường nhà nước đã tiếp tục góp phần bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại, lợi ích của Nhà nước và nâng cao niềm tin của Nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng, Nhà nước. Đồng thời, nhận thức của đội ngũ cán bộ, công chức, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về TNBTCNN và ý thức trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức trong thi hành công vụ được nâng cao, hạn chế các sai phạm làm phát sinh TNBTCNN.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được trong công tác quản lý nhà nước về công tác bồi thường và trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường, một số cơ quan đã thực hiện chưa đúng quy định của Luật trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường, cụ thể:

Một là, các cơ quan giải quyết bồi thường thụ lý vụ việc yêu cầu bồi thường khi chưa có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường hoặc đánh giá sai tính chất của văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường.

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 tại khoản 5 Điều 3 đã quy định rõ văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường là văn bản đã có hiệu lực pháp luật do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định, trong đó xác định rõ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ hoặc là bản án, quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định rõ người bị thiệt hại thuộc trường hợp được Nhà nước bồi thường. Đồng thời, tại các Điều từ Điều 8 đến Điều 12 của Luật đã quy định rõ theo hướng liệt kê các văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong từng lĩnh vực (Lĩnh vực quản lý hành chính: Điều 8; lĩnh vực tố tụng hình sự: Điều 9; lĩnh vực tố tụng dân sự, tố tụng hành chính: Điều 10; lĩnh vực thi hành án hình sự: Điều 11; lĩnh vực thi hành án dân sự: Điều 12). Tại Điều 07 của Luật cũng đã quy định một vụ việc có đủ các căn cứ sau đây thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường: (1) Có một trong các căn cứ xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại và yêu cầu bồi thường tương ứng quy định tại khoản 2 Điều 7 của Luật[1]; (2) Có thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định của Luật TNBTCNN; (3) Có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi gây thiệt hại.

Tuy nhiên, trong thực tiễn thực hiện, một số cơ quan giải quyết bồi thường đã thụ lý vụ việc khi vụ việc chưa có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, chẳng hạn như thụ lý vụ việc trên cơ sở Biên bản họp của cơ quan xác định lỗi của người thi hành công vụ hoặc Thông báo của cơ quan về hành vi vi phạm của người thi hành công vụ hoặc kết luận nội dung tố cáo của cơ quan có thẩm quyền…trong khi đây không phải là các văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường được quy định từ Điều 8 đến Điều 12 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017.

Hoặc có trường hợp cơ quan giải quyết bồi thường đánh giá sai tính chất của văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường dẫn đến thụ lý vụ việc chưa đúng quy định. Chẳng hạn như trong hoạt động tố tụng hình sự, theo quy định tại Điều 18 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì Nhà nước chỉ bồi thường đối với những trường hợp người bị thiệt hại bị oan. Tuy nhiên, có vụ việc cơ quan giải quyết bồi thường lại thụ lý vụ việc căn cứ vào Quyết định giám đốc thẩm của Tòa án có thẩm quyền mà trong quyết định này không khẳng định người bị thiệt hại bị oan, mà chỉ tuyên miễn chấp hành hình phạt do thay đổi chính sách pháp luật.

Hai là, các cơ quan giải quyết bồi thường vi phạm các quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Cũng giống như quy định về văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 cũng quy định các trường hợp nhà nước bồi thường (phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước) theo hướng liệt kê các trường hợp được nhà nước bồi thường trong từng lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật (Điều 17: phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính; Điều 18: phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự; Điều 19: phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính; Điều 20: phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án hình sự; Điều 21; phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự).

Tuy nhiên, trong thực tế xác định các trường hợp Nhà nước bồi thường để thực hiện thụ lý đối với vụ việc, một số cơ quan giải quyết bồi thường đã đánh giá chưa đúng về các vụ việc nên đã dẫn đến việc thụ lý cả những vụ việc không thuộc trường hợp quy định trong luật. Ví dụ như có cơ quan thụ lý vụ việc yêu cầu bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự vì vụ việc có quyết định đình chỉ điều tra bị can, quyết định đình chỉ vụ án vì lý do hết thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự trong khi theo Điều 18 của Luật thì Nhà nước chỉ bồi thường thuộc một trong ba trường hợp sau: (1) không có sự việc phạm tội hoặc (2) hành vi không cấu thành tội phạm hoặc (3) đã hết thời hạn điều tra vụ án mà không chứng minh được bị can đã thực hiện tội phạm. Hoặc có trường hợp cơ quan giải quyết bồi thường thực hiện thụ lý đối với cả những trường hợp chấm dứt hợp đồng lao động đối với viên chức…

Ba là, trong quá trình giải quyết bồi thường, cơ quan giải quyết bồi thường không thực hiện việc xác minh thiệt hại hoặc có thực hiện xác minh thiệt hại mà không ban hành báo cáo xác minh thiệt hại.

Theo quy định tại mục 1 Chương V Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, một trong các bước mà cơ quan giải quyết bồi thường phải thực hiện trong quá trình giải quyết vụ việc đó là thực hiện xác minh thiệt hại theo quy định tại Điều 45 của Luật và được hướng dẫn cụ thể từ Điều 14 đến Điều 20 của Nghị định số 68/2018/NĐ-CP ngày 15/5/2018 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế có trường hợp người giải quyết bồi thường không thực hiện việc xác minh thiệt hại hoặc có thực hiện xác minh thiệt hại nhưng không xây dựng và ban hành Báo cáo xác minh thiệt hại (đây là báo cáo bắt buộc phải có để phục vụ cho việc thương lượng việc bồi thường).

Bốn là, thương lượng việc bồi thường không đảm bảo thành phần theo quy định của Luật

Theo quy định tại khoản 3 Điều 46 của Luật, một trong những thành phần bắt buộc phải có tại các buổi thương lượng đó là đại diện cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước (ở Trung ương là Bộ Tư pháp và ở địa phương là Sở Tư pháp). Đây là một quy định mới của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017[2]. Tuy nhiên, trong giai đoạn những năm đầu thực hiện Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, do các cơ quan giải quyết bồi thường chưa nắm được quy định này hoặc do Sở Tư pháp chưa nắm được vị trí, vai trò của mình trong việc tham gia vào quá trình thương lượng việc bồi thường dẫn đến tình trạng là cơ quan giải quyết bồi thường ở địa phương không mời Sở Tư pháp tham gia vào quá trình thương lượng hoặc có mời nhưng Sở Tư pháp không tham gia. Điều này dẫn đến hậu quả là vụ việc giải quyết bồi thường có thể phải giải quyết lại từ khâu thương lượng việc bồi thường theo quy định tại điểm b khoản 3 Điều 48 của Luật[3].

Năm là, sau khi có quyết định giải quyết bồi thường hoặc bản án, quyết định của Tòa án về việc giải quyết bồi thường, cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ thực hiện việc đề nghị cấp kinh phí bồi thường chưa đúng quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Theo quy định tại khoản 2, 3 và 4 Điều 60 của Luật thì trường hợp cơ quan giải quyết bồi thường được bảo đảm kinh phí hoạt động từ ngân sách trung ương thì kinh phí bồi thường được bảo đảm từ ngân sách trung ương. Trường hợp cơ quan giải quyết bồi thường được bảo đảm kinh phí hoạt động từ ngân sách địa phương thì kinh phí bồi thường được bảo đảm từ ngân sách cấp tỉnh. Bộ Tài chính, Sở Tài chính có trách nhiệm cấp phát kịp thời và đầy đủ kinh phí bồi thường. Như vậy, có nghĩa là đối với các vụ việc yêu cầu bồi thường của các cơ quan ở địa phương giải quyết (trừ các cơ quan ở Trung ương đặt tại địa phương[4]) thì nguồn kinh phí đảm bảo để chi trả tiền bồi thường sẽ do ngân sách cấp tỉnh (Sở Tài chính) cấp, các cơ quan giải quyết bồi thường ở địa phương sau khi giải quyết bồi thường xong sẽ lập hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bồi thường gửi Sở Tài chính xem xét, cấp kinh phí. Tuy nhiên, trong thực tiễn thực hiện, một số vụ việc do Ủy ban nhân dân cấp huyện (trước đây) hoặc Ủy ban nhân dân cấp xã khi giải quyết bồi thường xong đã đề nghị Phòng Tài chính cấp huyện (trước đây) hoặc Ủy ban nhân dân cấp xã cấp kinh phí để chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại.

Sáu là, một số cơ quan thi hành án dân sự ra quyết định thi hành án đối với những bản án, quyết định của Tòa án về giải quyết bồi thường.

Theo quy định tại Điều 54[5] (Thi hành bản án, quyết định của Tòa án về giải quyết yêu cầu bồi thường) và Điều 62[6] (Cấp kinh phí và chi trả tiền bồi thường) thì sau khi quyết định giải quyết bồi thường hoặc Bản án, quyết định của Tòa án về giải quyết yêu cầu bồi thường có hiệu lực thì cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ sẽ thực hiện thủ tục đề nghị cơ quan tài chính có thẩm quyền cấp kinh phí bồi thường để chi trả cho người bị thiệt hại.

Tuy nhiên, trong thực tiễn, có một số vụ việc sau khi có bản án, quyết định của Tòa án về giải quyết yêu cầu bồi thường, cơ quan thi hành án dân sự đã ra quyết định thi hành án theo quy định của Luật Thi hành án dân sự. Nếu cơ quan thi hành án ra quyết định thi hành án đối với các bản án, quyết định về bồi thường nhà nước thì người yêu cầu bồi thường có quyền yêu cầu cơ quan thi hành án tổ chức thi hành ngay bản án về bồi thường mà không yêu cầu cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đề nghị cấp kinh phí và chi trả tiền bồi thường. Điều này là chưa phù hợp vì các bản án, quyết định của Tòa án về bồi thường được thực hiện thông qua cơ chế cấp kinh phí và chi trả tiền bồi thường quy định tại Điều 54 và Điều 62 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Bảy là, một số Tòa án khi giải quyết bồi thường đã tuyên án phí đối với các vụ án về bồi thường nhà nước.

Theo quy định tại Điều 76 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, khi giải quyết bồi thường, cơ quan giải quyết bồi thường không thu các khoản án phí, lệ phí và các loại phí khác đối với nội dung yêu cầu bồi thường thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định của Luật này. Đồng thời, tại Điều 10 Nghị quyết 02/2022/NQ-HĐTP ngày 06/9/2022 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng một số quy định của Bộ luật Dân sự về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng đã quy định “Thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Trường hợp người bị thiệt hại khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường thì Tòa án xem xét, thụ lý, giải quyết theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”. Như vậy, việc Tòa án khi giải quyết các vụ việc về bồi thường nhà nước cũng phải tuân theo các quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, trong đó có quy định về việc không thu án phí, lệ phí và các loại phí khác. Tuy nhiên, trong thực tiễn, vẫn còn một số bản án của Tòa án về giải quyết bồi thường vẫn tuyên án phí cho bị đơn (là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại) dẫn đến khó khăn, vướng mắc cho các cơ quan trong thực hiện bản án, quyết định của Tòa án, bởi Điều 60 của Luật quy định cơ quan tài chính chỉ cấp kinh phí cho khoản tiền bồi thường chi trả cho người bị thiệt hại mà không có khoản án phí của Tòa án. Do đó, cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ không biết lấy nguồn kinh phí từ đâu để chi trả khoản án phí mà Tòa án đã tuyên.

Tám là, cơ quan giải quyết bồi thường không thực hiện việc việc gửi các văn bản trong quá trình giải quyết bồi thường cho cơ quan quản lý nhà nước.

Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và Điều 12 Thông tư số 08/2019/TT-BTP ngày 10/12/2019 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác bồi thường thì trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường, cơ quan giải quyết bồi thường có trách nhiệm gửi cho cơ quan quản lý nhà nước (Sở Tư pháp, Bộ Tư pháp) các văn bản sau: (1) Bản án, quyết định về giải quyết yêu cầu bồi thường (quy định tại khoản 7 Ðiều 15 Luật TNBTCNN năm 2017); (2) Thông báo về việc thụ lý hồ sơ/không thụ lý hồ sơ yêu cầu bồi thường (quy định tại khoản 4 Ðiều 43 của Luật TNBTCNN năm 2017); (3) Quyết định cử người giải quyết bồi thường (quy định tại khoản 4 Ðiều 43 của Luật TNBTCNN năm 2017); (4)  Thông báo về việc dừng giải quyết yêu cầu bồi thường (quy định tại khoản 4 Ðiều 43 của Luật TNBTCNN năm 2017); (5) Quyết định hủy quyết định giải quyết bồi thường (quy định tại khoản 5 Ðiều 48 Luật TNBTCNN năm 2017); (6) Quyết định sửa chữa, bổ sung quyết định giải quyết bồi thường (quy định tại khoản 5 Ðiều 48 Luật TNBTCNN năm 2017); (7) Quyết định hoãn giải quyết bồi thường (quy định tại khoản 3 Ðiều 49 Luật TNBTCNN năm 2017); (8) Quyết định tiếp tục giải quyết bồi thường (quy định tại khoản 3 Ðiều 49, khoản 4 Điều 50 Luật TNBTCNN năm 2017); (9) Quyết định tạm đình chỉ giải quyết bồi thường (quy định tại khoản 4 Ðiều 50 Luật TNBTCNN năm 2017); (10) Quyết định đình chỉ giải quyết bồi thường (quy định tại khoản 3 Điều 51 Luật TNBTCNN năm  2017); (11) Quyết định hoàn trả (quy định khoản 4 Ðiều 66 Luật TNBTCNN năm 2017). Quy định về việc gửi các văn bản trong quá trình giải quyết bồi thường giúp cho cơ quan quản lý nắm bắt được các vụ việc phát sinh trên phạm vi địa phương, từ đó chuẩn bị các điều kiện cần thiết để tham gia xác minh thiệt hại khi có yêu cầu và tham gia thương lượng việc bồi thường, đồng thời để hướng dẫn cho các cơ quan giải quyết bồi thường khi các cơ quan này gặp khó khăn, vướng mắc trong quá trình giải quyết. Tuy nhiên, trong gần 8 năm thực hiện Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, nhiều cơ quan giải quyết bồi thường không thực hiện tốt, không thực hiện đầy đủ trách nhiệm gửi văn bản, dẫn đến hậu quả là cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường không nắm bắt được đầy đủ các vụ việc, quá trình giải quyết các vụ việc phát sinh trên địa bàn địa phương, từ đó mà hiệu quả quản lý nhà nước về công tác bồi thường chưa đạt được kết quả như mong muốn.